Het baten-lasten stelsel bij de kerndepartementen: opnieuw in overweging?

13 maart 2017

Onze collega Kim van Aerle heeft onderstaande artikel geschreven.

In juli 2016 is in opdracht van het Ministerie van Financiën en de Algemene Rekenkamer de "Adviescommissie Verslaggevingsstelsel Rijksoverheid" ingesteld om te onderzoeken of het toevoegen van een baten-lastenboekhouding voor de gehele Rijksoverheid waardevol is. Deze werkgroep moet antwoord geven op de volgende vragen:

In welke mate is een verdere toevoeging van baten-lasteninformatie zinvol in de context van:

1. transparante publieke verantwoording,

2. financieel management,

3. begrotingsnormering en -beheersing en

4. productie EMU-cijfers.

Hierbij moet de hoge kwaliteit van de Nederlandse cijfers behouden worden en waar mogelijk in de toekomst verder te verbeteren. Daarnaast moet de toegankelijkheid en leesbaarheid van de Rijksbegroting en -jaarverslag behouden blijven. Dit artikel blikt alvast vooruit op de mogelijke uitkomsten van de Adviescommissie.

Na de economische crisis staat de vergelijkbaarheid van boekhouding en verslaglegging ook binnen de Europese Unie op de agenda. De Europese Commissie (EC) is er voorstander van dat alle EU-lidstaten een uniforme, complete overheidsboekhouding gaan voeren. Om dit te realiseren wil de EC wetgeving introduceren om een uniforme baten-lastenadministratie in te voeren (EPSAS, gebaseerd op IPSAS). De centrale overheden van de meeste lidstaten hebben hun boekhoudingen de afgelopen jaren al aangepast, of zetten inmiddels stappen in die richting. Nederland kan de ervaringen en lessen van andere lidstaten zodoende betrekken in de verbetering van de eigen boekhouding en verslaggeving.

Hoe meer boekhoud- en verslaggevingsstelsels van elkaar verschillen, hoe minder eenvoudig het is om de financiële cijfers onderling te vergelijken. Door de verschillen in de stelsels is het op dit moment onmogelijk om vergelijkingen tussen EU-lidstaten te maken. Dat speelt bijvoorbeeld bij de berekening van het EMU-saldo. Het saldo is een consolidatie van de financiële positie van alle publieke gelden die via de overheidsbegrotingen en fondsen lopen. De vaststelling van dat saldo heeft sinds de economische crisis aan belang gewonnen. Het EMU-saldo wordt berekend door het CBS. De cijfers van het CBS zijn niet gecontroleerd. De cijfers uit de jaarverslagen zijn dat wel, maar die sluiten niet op elkaar aan. Een optie is om via een geharmoniseerde verslaggeving tot betrouwbare cijfers te komen.

Maar ook binnen Nederland is het niet mogelijk om vergelijkingen te maken: de overhead van bijvoorbeeld het ministerie van EZ en I&M wordt zowel geadministreerd in het baten-lastenstelsel (agentschappen), als in het kasstelsel (kerndepartementen), waarbij de omvang van de overhead verschilt en geen goede vergelijking gemaakt kan worden. Beide voorbeelden laten zien dat een geüniformeerd stelsel zou kunnen leiden tot meer vergelijkbare cijfers, maar het baten-lastenstelsel is hiervoor niet de enige mogelijkheid.

Naast de vergelijkbaarheid van de cijfers zou de introductie van (delen) van het baten-kastenstelsel kunnen leiden tot een beter inzicht geeft in de totale kosten van een politieke beslissing. Dit zou moeten/leiden tot betere besluitvorming, meer transparantie, meer kostenbewustzijn en een betere mogelijkheid om verantwoording af te leggen over de gebruikte gelden en over hoe de beslissingen van nu de toekomst zullen beïnvloeden[1]). Een en ander kan samengevat worden als een verbetering van inzicht in van de doelmatigheid van beleid. 

In 2009 is in opdracht van het ministerie van Financiën[2]onderzoek gedaan naar de ervaringen met het baten-lasten stelsel voor de gehele Rijksoverheid. Er is toen gefocust op 4 landen: Zweden, Australië, Nieuw-Zeeland en het Verenigd Koninkrijk. Uit deze analyse blijkt dat de invoering van het baten-lasten stelsel in deze landen alleen in Australië heeft geleid tot meer focus op output en doelmatigheid. Volgens de onderzoekers heeft dit te maken met het feit dat de gebruikers van de informatie deze niet goed begrijpen en hierdoor er niet optimaal gebruik van kunnen maken. In alle vier de landen blijkt dat de parlementaire controle op de budgetten minder is geworden door invoering van het baten-lasten stelsel. Aan de andere kant ziet men in de vier landen de invoering van het baten-lasten stelsel wel als een vooruitgang; men zou niet terug willen naar de oude situatie waar alleen het kasstelsel werd toegepast. In meer recent onderzoek over de invoering van het baten-lasten stelsel bij departementen komt naar voren:

  • dat er moeilijkheden[3]zijn met het kwantificeren bepaalde bezittingen van de Rijksoverheid,

  • de standaarden IPSAS/EPSAS nog niet volledig af zijn,

  • opportunistisch gedrag van gedragen van politiek en departement: wordt meet gefaciliteerd: BLS is eenvoudiger en meer te manipuleren dan GKVA.

In 2007 heeft het toenmalige ministerie van Landbouw, Natuur en Voedsel (LNV) een pilot uitgevoerd met het baten-lastenstelsel, hetzij beperkt omdat de GVKA-administratie is omgezet naar ene BLS-administratie. Hieruit kwam naar voren dat het verrijken van de GKVA-administratie met andere informatiebronnen van meer toegevoegde waarde is dan de introductie van het BLS-stelsel:

Ten aanzien van de financiële informatievoorziening maakt de pilot duidelijk dat het inzicht in toekomstige kosten maar ook het inzicht in voorschotten in een BLS groter wordt. Bij meerjarige trajecten is er in het BLS sprake van een directere relatie tussen kosten en prestaties. Dit inzicht in (toekomstige) kosten kan echter voor een belangrijk deel ook binnen het huidige KVS worden verkregen. Dit kan door de inzet van aanvullende informatie uit instrumenten als bijvoorbeeld beleidsdoorlichtingen en vooral betere kosten-batenanalyses.

Financiën heeft toen ervoor gekozen om de pilot niet door te zetten vanwege de beperkte voordelen (de informatievoorziening naar de Tweede Kamer werd niet substantieel verbeterd) en de hoge implementatiekosten:

De pilot laat zien dat het implementeren van een BLS geen eenvoudige opgave is. Het is een kostbaar en tijdrovend proces. Dat geldt niet alleen voor de inrichting van het stelsel, maar ook voor het toepassen ervan. Het brengt aanzienlijke administratieve lasten en naar verwachting een grote inzet van externe inhuur met zich mee. Ook zal er aanzienlijk geïnvesteerd moeten worden in opleidingen om de kennis van het BLS bij het Rijk te bergroten. Internationale ervaringen bevestigen dit”

Opmerkelijk is dat Financiën hierbij verwijst naar het ontbreken van de kennis van het baten-lastenstelsel binnen de departementen. Ruim 80% van de uitgaven van de Rijksoverheid vinden plaats binnen een of ander baten-lastenstelsel, het is dus aannemelijk dat deze kennis zowel bij de FEZ-directies alsmede bij de AR/ADR voldoende voorhanden zou moeten zijn. Een kritische kanttekening hierbij is dat er echter weinig medewerkers binnen het Rijk kennis hebben van beide stelsels, wat bij een overgang naar het baten-lasten stelsel of het gebruik van beide stelsels wel essentieel is.

Uit het in 2016 verschenen AR-rapport “Begrotingsreserves: Het opzij zetten van geld als begrotingsinstrument” komt naar voren dat begrotingsreserves soms worden gebruikt om begrotingsgelden beter af te stemmen op de jaren dat zij nodig zijn om de aangegane verplichtingen te betalen, voorbeelden hiervan zijn de reserve Duurzame Energie bij EZ en de asielreserve bij V&J. Deze werkwijze beperkt in bepaalde gevallen het budgetrecht van de Tweede Kamer. In het rapport wordt al mogelijke oplossing genoemd de introductie van het baten-lastenstelsel. In totaal ging het om € 1,7 mld in 2014, dit komt neer op circa 1%-2% van de totale uitgaven van de Rijksoverheid.

De vraag rijst wat is er feitelijk veranderd sinds de evaluatie van de pilot in 2007 bij LNV. Zowel theoretische internationale literatuur en de praktijkervaringen geven nog steeds geen eenduidig positief beeld over de introductie van het baten-lastenstelsel bij de kerndepartementen. Het is nog steeds aannemelijk dat de invoering in Nederland aanzienlijke kosten met zich mee zal brengen. Volgens een rapport van PWC (2013) zou dit neerkomen op circa € 78 mln. Op dit moment voert PWC Nederland een nieuw onderzoek uit om de kosten van de transitie in beeld te brengen, naar verwachting zullen de kosten hoger uitvallen dan de eerder genoemde € 78 mln. Om het baten-lastenstelsel alleen in te voeren om de problematiek rondom de begrotingsreserves lijkt te ingrijpend om een klein defect in gehele systeem te repareren. Daarbij toont onderzoek ook aan dat politici en burgers het baten-lastenstelsel slechter begrijpen en meer manipulatie van financiële cijfers mogelijk is, waardoor het budgetrecht van de Tweede Kamer mogelijk wordt aangetast.

Hoewel de druk vanuit Europa toeneemt om voor de gehele Rijksoverheid het baten-lasten stelsel in te voeren is het op dit moment onduidelijk of het voor Nederland echt significante voordelen zal bieden. Hopelijk beziet het ministerie van Financiën kritisch of het baten-lastenstelsel echt toegevoegde waarde heeft bij de kerndepartementen

 

[1] , Guthrie (1998) en Evans (1995

[2] Smullen;(2009)

[3] Newberry (2014)

Delen