De Nederlandse overheid naar een betere boekhouding – wat zijn de baten en lasten?

12 oktober 2018

Door: Sander de Boer MSc RC – Vanberkel Professionals

In Nederland laait met een zekere regelmaat de discussie op óf en waarom de Nederlandse Rijksoverheid af zou moeten stappen van haar oude en vertrouwde verplichtingen-kasstelsel ten faveure van een rijksbrede invoering van een baten-lastenstelsel, zoals bijvoorbeeld het toekomstige Europese EPSAS. Ook het Rijk zelf is bezig met een zoektocht naar het optimale boekhoudstelsel en heeft in 2016 een commissie ingesteld om advies uit te brengen over voor- en nadelen van toevoeging van meer baten-lasteninformatie aan de huidige wijze van begroten en verantwoorden. In maart 2017 heeft deze Adviescommissie Verslaggevingsstelsel rijksoverheid haar rapport “Baten en lasten geherwaardeerd” opgeleverd met als veelzeggende ondertitel “Voor- en nadelen van verdere toevoeging van baten-lasteninformatie.

Deze ondertitel is veelzeggend, omdat het een publiek geheim is dat het ministerie van Financiën om verschillende redenen niet staat te springen om een grootscheepse ombouwoperatie naar een nieuw stelsel en daarom een compromis zoekt in het toevoegen van baten-lasteninformatie aan het bestaande stelsel. Dit in tegenstelling tot de Algemene Rekenkamer, waarvan president Arno Visser in Elsevier (6-1-2018) een vurig pleidooi heeft gehouden voor een grootscheepse reorganisatie van onze Nationale Boekhouding. Hij is hiermee in gezelschap van de Europese Unie (én de meeste individuele lidstaten) die al haar lidstaten verantwoording af wil laten leggen volgens één gezamenlijk baten-lastenstelsel met als voornaamste doelen het verbeteren van de vergelijkbaarheid en de transparantie.

Met betrekking tot vergelijkbaarheid en transparantie kan het één en ander worden opgemerkt over de Nederlandse situatie. Het is algemeen bekend dat het vergelijken van financiële cijfers binnen de Nederlandse overheid lastig kan zijn, laat staan het samenvoegen in cumulatieve overzichten. Er zijn verschillende stelsels in gebruik waarbij niet altijd oog is geweest voor samenhang en eenduidigheid. Er zijn verschillen tussen bestuurslagen (rijksoverheid, provincies en gemeenten), maar ook binnen bestuurslagen (kerndepartementen en haar agentschappen). De vergelijkbaarheid zou dus in ieder geval gebaat zijn bij het hanteren van één baten- en lastenstelsel voor de hele Nederlandse overheid. Daarentegen is volgens het rapport het financieel management bij ministeries in het algemeen structureel van een hoog niveau, onder andere ten aanzien van rechtmatigheid van transacties, wettelijke vereisten en tijdigheid.

Daarnaast was de opdracht van de Adviescommissie Verslaggevingsstelsel rijksoverheid om te onderzoeken of toevoeging van baten-lasteninformatie zinvol is in de context van onder andere transparante publieke verantwoording. Dat het nodig is te blijven streven naar het verbeteren van de informatiepositie van de Tweede Kamer en de benodigde informatievoorziening vanuit de rijksoverheid staat buiten kijf en blijkt ook uit bevindingen van onvolkomenheden van de Algemene Rekenkamer (Algemene Rekenkamer, Resultaten verantwoordingsonderzoek 2015).

Minder gehoord in deze discussie is het feit dat een ingevoerd baten-lastenstelsel de transparantie ook juist kan verminderen, want terwijl voorstanders soms op bijna religieuze wijze invoering propaganderen moet niet voorbij worden gegaan aan een aantal belangrijke kanttekeningen waarvan potentieel verminderde transparantie er één is. Een baten- en lastenstelsel levert potentieel een completer plaatje aan financiële informatie, maar een bekend voorbeeld is dat bij waarderen van activa en lange termijnverplichtingen (bijvoorbeeld alle toekomstige AOW-verplichtingen) men wel tegen meetproblemen en subjectiviteit aanloopt, omdat het uiteindelijk een boekhoudkundige benadering van de werkelijkheid oplevert. De vraag hierbij is niet zozeer of het een goed idee is om deze posten te waarderen, maar meer wat nu precies de toegevoegde waarde van deze informatie zal zijn in de praktijk en of dit nu daadwerkelijk transparanter en beter vergelijkbaar is.

Een interessant onderzoek in dit kader is dat van Hyndman & Connolly (2011) die gekeken hebben naar de gelijktijdige zoektocht in de jaren ‘90 van het Verenigd Koninkrijk en Ierland voor de verbetering van hun boekhoudstelsels. Uiteindelijk heeft het VK wel voor de invoering van een baten-lastenstelsel gekozen (sterk gerelateerd aan IFRS) maar heeft Ierland grotendeels vastgehouden aan haar kasstelsel. Conclusie van dit onderzoek is dat de adoptie van het baten-lastenstelsel in het VK verminderde transparantie heeft opgeleverd (complexe informatie die door weinig mensen goed wordt doorgrond), een beperkte overtuiging dat deze informatie verbeterde besluitvorming tot gevolg heeft gehad maar dit alles wel tegen hogere kosten (zowel eenmalig als structureel). Zelfs in landen als Australië en Nieuw-Zeeland, waar men een paar decennia ervaring heeft met baten-lastenstelsels is men onder andere vanwege deze redenen niet onverdeeld positief.

Meer vergelijkbaarheid en transparantie is dus niet vanzelfsprekend. Het is begrijpelijk dat de Nederlandse overheid voorzichtig is met het toevoegen van baten- en lasteninformatie aan haar boekhouding, laat staan de volledige implementatie van één baten- en lastenstelsel. Er zijn nog veel vraagtekens op te lossen, onder andere omtrent de substantiële kosten, de training en scholing van opstellers en gebruikers van de informatie én de technische inhoud van de boekhoudregels om een maximaal nut te bereiken ten aanzien van vergelijkbaarheid en transparantie. Het is hierbij belangrijk om goed stil te staan bij vermeende risico’s en nadelen en ervoor te zorgen dat áls deze grote investering er in welke vorm dan ook komt, de toegevoegde waarde van de baten- en lasteninformatie maximaal is.  

Gehanteerde bronnen:
Accruals accounting in the public sector: a road not always taken – Management Accounting Research 22, pp. 36-44 (2011)

Baten en lasten geherwaardeerd – Adviescommissie Verslaggevingsstelsel rijksoverheid (2017)

Betere boekhouding, betere democratie – Arno Visser, Elsevier Weekblad (6-1-2018)

Resultaten verantwoordingsonderzoek 2015 – Algemene Rekenkamer (2016)

Delen