Nicole Kemmink - Blog

“Is BLS de toekomst of een wassen neus?”

Het afgelopen jaar kreeg Nicole Kemmink diverse keren de vraag om een advies te schrijven of het desbetreffende departement over moet gaan naar baten-lastenstelsel (BLS). Vanaf begin 20^e eeuw komt een overstap naar BLS regelmatig op de politieke agenda. Waarom blijft dit onderwerp steeds terugkomen? Nicole geeft uitleg in haar blog en sluit af met haar conclusie.

“Op dit moment wordt binnen de Rijksoverheid het geïntegreerde verplichtingen kasadministratie / geïntegreerde kasverplichtingenstelsel (verder GVKA) gebruikt. Bij een GVKA worden de kosten van investeringen in  één keer genomen terwijl een BLS over meerdere jaren wordt uitgespreid. Dit maakt de exploitatie en de vervanging van bezittingen van de overheid transparant en daarmee ook beter stuurbaar, maar ook subjectief. Bijvoorbeeld: hoe waardeer ik mijn bezit en in hoeveel jaar schrijf ik het af? Bij de waardering van publieke activa kan op grond van die richtlijnen zowel worden gekozen voor de historische kostprijs als de actuele waarde. Met een eventuele overgang naar BLS sluit de overheid in de EU-landen met de ingezette vernieuwingen aan bij de verslaggevingsvoorschriften van het bedrijfsleven of bij de International Public Sector Accounting Standards (IPSAS) -richtlijnen; de internationale richtlijnen voor de verslaggeving in de publieke sector.

Er is in Nederland momenteel geen maatschappelijke druk tot omvorming. Wel neemt de politieke druk steeds meer toe om te kunnen beslissen op goed onderbouwde informatie. Met goed ingerichte en goed werkende systemen kun je informatie makkelijk beschikbar krijgen. Bij GVKA zal dit (soms) extracomptabel moeten gebeuren en hiervoor zijn meerdere handelingen nodig. Bij BLS is deze informatie vaak ook intracomptabel beschikbaar. Ook in 2017 hebben wij hier al een artikel overgeschreven, zie Het baten-lasten stelsel bij de kerndepartementen: opnieuw in overweging? - Vanberkel Professionals (vbprofs.nl).

Ontwikkelingen invoering baten-lastenstelsel
Vrijwel alle andere landen binnen de EU hebben op het niveau van de centrale overheid al een BLS ingevoerd of zijn daarmee bezig. De toegevoegde waarde van BLS, zo is vaak de stelling, is dat zij beter inzicht biedt op de doelmatige besteding van de overheidsgelden (beter inzicht in de kosten verbonden aan de investeringen).

In navolging van deze ontwikkeling heeft het kabinet reeds in de Miljoenennota 2001 aangekondigd om over enkele jaren voor de departementale begrotingen en verantwoordingen, in plaats van het huidige GVKA, BLS te gaan gebruiken. De Algemene Rekenkamer (hierna AR) heeft hierover een studierapport uitgebracht. De AR acht het zinvol:

- Enerzijds de overheidsbegrotingen en verantwoordingen te baseren op de International Public Sector Accounting Standards (IPSAS);
- En anderzijds ESR (Europees Systeem van Nationale en Regionale Rekeningen) en IPSAS dichter bij elkaar te brengen teneinde uiteindelijk gecertificeerde gegevens aan de overheidsboekhouding te kunnen ontlenen, onder meer ten behoeve van de nationale rekeningen.

Nederland is samen met Duitsland, één van laatste landen die deze stap nog niet heeft gemaakt.

In 2017 heeft de Adviescommissie Verslaggevingsstelsel Rijksoverheid (AVRo) het rapport Baten en lasten geherwaardeerd uitgebracht met de voor- en nadelen van de toevoeging van baten-lasteninformatie aan de huidige wijze van begroten en verantwoorden. Uit dit rapport kwam naar voren dat alhoewel het huidige verslaggevingsstelsel van de Nederlandse Rijksoverheid over het algemeen op orde is, het stelsel niet alle relevante financiële informatie levert. Het huidige verslaggevingsstelsel is gebaat bij grotere samenhang en eenduidigheid. Bovendien wijkt dit stelsel af van de in Nederland gehanteerde stelsels in de publieke sector. De commissie heeft onder andere de volgende aanbevelingen gedaan:

- Het bestaande verslaggevingsstelsel verder te verbeteren en harmoniseren om in dat kader extracomptabel baten-lasteninformatie hieraan toe te voegen;

- Daarnaast adviseerde de adviescommissie om in 2020 via een tussentijdse evaluatie te beoordelen wat er nog nodig is aan eventuele verdere stappen in de richting van een pragmatisch vormgegeven baten-lastenstelsel en om te inventariseren wat een haalbare termijn is om een dergelijk stelsel te realiseren, zonder daar op voorhand een concreet jaartal aan te koppelen.

 Ook de ontwikkeling van toenemende digitale uitwisseling en verwerking van financiële gegevens vragen om uniformering, harmonisatie en standaardisatie van financiële data en begrippen. Het mede hiertoe ingestelde programma ‘Naar een digitale begroting’ 3.5.1 Digitalisering en open data | Ministerie van Financiën - Rijksoverheid (rijksfinancien.nl) (2015) vereist dat eveneens. Bij impulsen die op diverse fronten worden gegeven om de doelmatigheid van beleid en activiteiten te beoordelen is het van belang om de kosten van beleid en activiteiten goed, meer systematisch en intracomptabel inzichtelijk te krijgen.

Op 1 december 2021 heeft de Algemene Rekenkamer het rapport “Zicht op rijksbezit” uitgebracht. Dit onderzoek is uitgevoerd, omdat ministers volgens de GVKA-verslaggevingsregels een groot deel van de bezittingen niet in hun jaarverslag hoeven te tonen. Ook houden ministers zelf geen totaaloverzichten van alle bezittingen bij. Het gaat bij dit rijksbezit vaak om kostbare bezittingen en essentiële maatschappelijke voorzieningen waarvan burgers en bedrijven afhankelijk zijn, zoals wegen, bruggen en sluizen. Maar ook om bezittingen waarmee de overheid collectieve diensten verleent, zoals de vele IT-systemen (hardware en software), het defensiematerieel, natuurgebieden, de collectie cultureel erfgoed en de voorraad coronavaccins. Deze bezittingen zijn betaald uit publiek geld en het brengt gedurende hun gehele levensduur beheer- en onderhoudskosten met zich mee. Hiervoor moeten in de begrotingen voldoende middelen worden opgenomen. Als je niet precies weet wat je hebt, weet je ook niet wat het beheer en onderhoud ervan kost.

Binnen het huidige GVKA, zoals momenteel gehanteerd binnen de kerndepartementen, is in de afgelopen jaren een diversiteit ontstaan aan instrumenten om geld over te hevelen naar andere begrotingsjaren: begrotingsreserves, begrotingsfondsen, eindejaarsmarges, kasschuiven en fondsen buiten de Rijksbegroting. Deze instrumenten verschillen in verantwoordelijkheid qua beheer en parlementaire invloed en informatiepositie. Dat leidt tot complexiteit, verminderde transparantie en onvergelijkbaarheid. De transparantie rond begrotingsreserves is bijvoorbeeld niet optimaal. Het inzicht in de doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid behoeft eveneens verbetering.

Conclusie
- Een beter zicht op de bezittingen en het inzicht waaraan het publiek geld is uitgegeven is goed voor het vertrouwen van burgers en bedrijven in die verantwoording, en daarmee in het functioneren van de Rijksoverheid. In de huidige tijd wordt van publieke organisaties steeds meer transparantie verwacht dus is het vanzelfsprekend dat ook ministers transparant zijn over hun bezit. Voor dit inzicht hoeft BLS niet verplicht te worden voorgeschreven, maar kan de informatie ook extracomptabel worden bij gehouden naast GVKA. Er komt wel steeds meer voorkeur voor een geïntegreerd systeem zoals een ERP-systeem gebaseerd op BLS, waarin alle noodzakelijke informatie wordt vastgelegd. Voor de vergelijkbaarheid tussen de verschillende landen en uitwisseling van data is het van belang dat de landen hetzelfde stelsel hanteren.

- In feite is essentie dat je zaken gestructureerd en transparant vastlegt. In een BLS worden bezittingen en schulden systematisch geregistreerd, dat dwingen de boekhoudregels af. In een GVKA zul je de bezittingen en schulden extracomptabel moeten registreren om zicht te houden. Beide kunnen dus, niks is een wassen neus als je het maar goed doet.

- Uiteraard zitten er ook voordelen aan GVKA. De belangrijkste voordelen zijn de eenvoud en ‘harde’ eenduidige vastlegging van euro’s. Het moment van registratie in de administratie is de ontvangst of betaling van geld. Dit is prima te volgen voor iedereen, voor minister alsmede de burgers.

De overstap naar BLS is geen noodzakelijke stap als bij de toepassing van GVKA extracomptabel ook de gewenste informatie inzichtelijk en goed onderbouwd wordt gemaakt. De basis blijft het voeren van een betrouwbare administratie, die op een transparante manier een goed inzicht geeft aan de gebruikers. En dat kan op verschillende manieren, als je maar duidelijk bent. BLS is geen wassen neus, maar ook niet de enige mogelijkheid daartoe.”