Hoe dienen bestuursorganen om te gaan met burgers die een positievere uitkomst wensen op een aanvraag waar al eerder over is beslist? Als alle rechtsmiddelen zijn benut, bestaat er dan wel een rechtsmogelijkheid voor burgers om zich tot dat bestuursorgaan te wenden?
Nogmaals eenzelfde aanvraag indienen
Als iemand die in de uitvoering werkt, ziet Tirza het geregeld voorbij komen: een herhaalde aanvraag. Een herhaalde aanvraag doet zich voor als een burger een beslissing heeft ontvangen en met een soortgelijke aanvraag een gunstigere uitkomst probeert te bewerkstelligen. Niet alleen middels een herhaalde aanvraag willen burgers dat er “opnieuw” naar de situatie wordt gekeken, maar ook door verzoek in te dienen voor herziening van het eerder genomen besluit. De burger verzoekt niet om heroverweging van de beslissing middels een bezwaar (of beroep), en volgt dus zodoende niet de uitgestippelde route, maar doet dit door nogmaals een aanvraag in te dienen. Meestal gebeurt dit als de besluiten onherroepelijk zijn geworden (er staat geen rechtsmiddel meer open).
Nieuwe feiten of omstandigheden
Tot 7 jaar geleden stelde de wet en hanteerde de Afdeling een beperkte toelaatbaarheid voor burgers die wensen dat een bestuursorgaan nogmaals kijkt naar een zaak waar al eerder over is beslist. In de nieuwe aanvraag (of verzoek tot herziening) moeten nieuwe feiten of omstandigheden (nova) staan. Staat er geen nova in de aanvraag of het verzoek, dan kan het bestuursorgaan simpelweg afwijzen door naar de eerder genomen beslissing te verwijzen. Bij deze uiteenzetting zou je denken dat het bestuursorgaan enige beleidsvrijheid heeft om dus niet over te gaan tot afwijzing als geen nova worden genoemd. Praktisch gezien werd die vrijheid niet benut en werd deze door de rechtspraak enigszins beperkt. Immers, ook al ging het bestuursorgaan voorbij aan de nova-eis en over tot een volledige heroverweging, de hoogste bestuursrechter toetste ambtshalve of er sprake is van een herhaalde aanvraag en of er sprake is van nova. Was dit niet het geval, dan verklaarde de bestuursrechter het beroep ongegrond. Inhoudelijk werd niet op de afwijzing ingegaan. Zo werd tot 2016 dit ne bis in idem (niet twee keer voor hetzelfde) kader gehanteerd.
De Afdeling ‘Om’
In de uitspraak van 23 november 2016 ging de Afdeling ‘om’. Niet langer wordt door de Afdeling zelf getoetst of er nova zijn aangevoerd of niet. Als het bestuursorgaan voorbij gaat aan de toets van nova en de herhaalde aanvraag inhoudelijk beoordeeld, dan zal de Afdeling dit ook doen. Daarmee bevestigt de Afdeling in 2016 al twee mogelijkheden. Het bestuursorgaan heeft de bevoegdheid een herhaalde aanvraag inhoudelijk te behandelen (of volledig te heroverwegen) ook al is er geen sprake van nova. Echter, ook kan het bestuursorgaan de herhaalde aanvraag afwijzen bij het ontbreken van nova. In het eerste geval toetst de rechter inhoudelijk (als zijnde een eerst genomen besluit) en in het tweede geval toetst de rechter alleen of terecht is afgewezen door het ontbreken van nova.
Een andere uitspraak
Wat deze uitspraak ook biedt, is een eventuele uitweg voor de burger. Als de burger gronden aanvoert waaruit blijkt dat het “evident onredelijk” is om de herhaalde aanvraag af te wijzen, dan kan de Afdeling de ruimte nemen om tot een andere uitspraak te komen. Dit is dan ook een uitzondering die door jurisprudentie is ontstaan, niet omdat de wet deze ruimte biedt gelet op ne bis in idem. De behoefte voor een eenduidige uiteenzetting van dit kader wordt dan ook verlangd van de hoogste bestuursrechter.
De uitspraak van 2016 laat zien dat het bestuurs(proces)recht in ontwikkeling is. De drempel om als burger naar de bestuursrechter te gaan en een inhoudelijk oordeel te krijgen over je herhaalde aanvraag, is door deze uitspraak lager geworden.
“Evident onredelijk”
De uiteenzetting van het begrip “evident onredelijk” werd pas in 2019 gegeven en is tot op heden vrij casuïstisch van aard. Per situatie van het geval moet worden gekeken of het “evident onredelijk” is om de herhaalde aanvraag af te wijzen. Voor de geïnteresseerden kan in de volgende uitspraken worden gelezen hoe de Afdeling casuïstisch omgaat met herhaalde aanvragen bij bijvoorbeeld het UWV en het CBR (ECLI:NL:CRVB:2018:363, ECLI:NL:CRVB:2018:364, ECLI:NL:CRVB:2018:365). Daarin wordt besproken dat een wijziging in de rechtspraak wel aanleiding kan zijn om nova aan te nemen. Daarnaast werd in 2018 bijvoorbeeld al door de Afdeling aangegeven dat het “evident onredelijk” is als een bestuursorgaan beleid heeft waarin staat dat een beslissing nooit zal worden herzien (ECLI:NL:CRVB:2018:363). Als beleid in strijd is met nationale of internationale wetgeving en er geen overgangsrecht wordt bepaald, kan een afwijzing herhaalde aanvraag evident onredelijk zijn, zeker voor burgers die geen rechtsmiddelen hebben benut. Ook de aard van het besluit lijkt een rol te spelen.
Een breder kader
In de conclusie van Advocaat-Generaal Wattel bij de uitspraak van de Afdeling van 19 juli 2023 (ECLI:NL:CRVB:2023:1363) wordt een breder kader geschetst dan alleen de casusgerichte kaders in eerdere jurisprudentie, maar toch beperkt dit kader zich tot boetebesluiten van het UWV. Zo wordt geschetst dat een afwijzing van een herhaalde aanvraag van een boetebesluit evident onredelijk is als deze onmiskenbaar onjuist is. Eigenlijk houdt dit in dat er geen redelijke twijfel bestaat dat het boetebesluit onjuist is. Of een boetebesluit onmiskenbaar onjuist is, wordt aan kaders getoetst. Dit zijn echter kaders die niet op elk soort besluiten van bestuursorganen van toepassing zijn.
Een toets of bijvoorbeeld draagkracht verkeerd is beoordeeld, kan bij veel andere besluiten namelijk achterwege blijven en leidt niet tot een onmiskenbaar onjuist besluit, terwijl het voor een boetebesluit wel een toets is om die evident onredelijkheid te toetsen. Wel geeft de Advocaat-Generaal aan dat de onmiskenbare onjuistheid niet per definitie noodzaak geeft tot een inhoudelijk oordeel. Daarvoor moet opnieuw het concrete geval worden bekeken en gekeken of er een rechtsmiddel is ingesteld (en waarom wel of niet), er een zorgvuldige heroverweging in bezwaar heeft plaatsgevonden en de tijdsduur. Ook dient de burger zelf aan te geven in de herhaalde aanvraag, waarom afwijzing evident onredelijk is. Dit moet dan voor de bestuursrechter en het bestuursorgaan duidelijk zijn.
Een brede toepassing van het begrip “evident onredelijk” ontbreekt in 2023 vooralsnog. Dat betekent daarom wederom dat er geen “evident onredelijk” criterium is dat voor elk besluit van bestuursorganen kan worden toegepast. Er is dan ook een noodzaak dat de rechter een algemeen criterium vaststelt wat bestuursrechtelijk in brede zin kan worden gebruikt. Dat zal de uitvoering ten goede komen, doordat helder is wanneer een inhoudelijk oordeel nodig is. Dit draagt bij aan de rechtszekerheid.
Wil jij ook als Interim professional werken voor de publieke sector in een organisatie waarin sociale betrokkenheid en ontwikkeling centraal staan? Neem dan contact op met onze Corporate Recruiters Désirée van der Kruk (06 22 91 15 09 / d.vanderkruk@vbprofs.nl) en Ilse Stokman (06 29 48 22 24 / i.stokman@vbprofs.nl).
Blijf op de hoogte via onze nieuwsbrief.