"Algemene richtlijnen"

De algemene beginselen van behoorlijk bestuur behelzen in Nederland een aantal beginselen die ontstaan zijn uit jurisprudentie om de gedragsregels van de overheid ten opzichte van de burger te regelen.

Dit is het geval als de overheid een vergunning verleent, belasting heft of een verbintenis aangaat met bijvoorbeeld een besloten vennootschap. Voor 1994, toen de Algemene wet bestuursrecht in Nederland in werking trad, waren de meeste beginselen niet vastgelegd in de wet. Door middel van jurisprudentie is de verhouding tussen de overheid en de burger verduidelijkt. Vanaf 1994 zijn er een aantal beginselen gecodificeerd in de Algemene wet bestuursrecht (hierna te noemen: Awb). De rechter toetst overheidsbesluiten aan deze algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Daniel Soltani, sinds juli 2022 werkzaam bij Vanberkel Professionals als Interim Professional Legal, schreef hier een blog over. Veel leesplezier!

De Awb is een wet die de relatie tussen bestuursorganen en burgers regelt. Dit komt voort uit het gegeven dat een overheidsorgaan publiekrechtelijke bevoegdheden heeft die sterk kunnen ingrijpen in het leven van een individu. Ter bescherming van het individu tegen onder meer machtsmisbruik of een onjuist gebruik van een bevoegdheid, zijn aan het gebruik van rechten en bevoegdheden door bestuursorganen eisen gesteld en wordt de onderdaan rechtsbescherming geboden tegen besluiten van het bestuursorgaan. 

De Awb omschrijft een bestuursorgaan als “een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld, of een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed”. Bij het inwerkingtreden van de Algemene wet bestuursrecht in 1994 zijn de meeste beginselen in de wet vastgelegd, maar er zijn ook enkele ongeschreven (ongecodificeerde) regels gebleven. De beginselen die niet in de Awb zijn opgenomen, blijven nog steeds als regels van ongeschreven recht gelden. Deze kan de rechter daarom alsnog bij haar toetsing meenemen.

De algemene beginselen van behoorlijk zijn in te delen in formele en materiële beginselen. De formele beginselen regelen de procedures voor de totstandkoming, de bekendmaking en de vorm van het besluit. Onder dit begrip vallen bijvoorbeeld de beginselen van:

•         Onpartijdigheid;
•         Zorgvuldige voorbereiding;
•         Motivering;
•         Formele rechtszekerheid.

De materiële beginselen hebben betrekking op de inhoud. Onder dit begrip vallen de beginselen van bijvoorbeeld:

•         Materiële rechtszekerheid;
•         Vertrouwen;
•         Verbod op détournement de pouvoir (misbruik van bevoegdheid);
•         Rechtsgelijkheid;
•         Redelijkheid.

Hieronder volgt een korte uitleg per beginsel:

Zorgvuldigheidsbeginsel (het belangrijkste beginsel)
De overheid moet een besluit zorgvuldig voorbereiden en nemen: correcte behandeling van de burger, zorgvuldig onderzoek naar de feiten en belangen, procedure goed volgen en deugdelijke besluitvorming. Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.

Hoor en wederhoor (soort subbeginsel van zorgvuldigheidsbeginsel)
Een zorgvuldige voorbereiding kan ook betekenen dat alle personen worden gehoord die zullen worden getroffen door het besluit/handeling en daarom in de gelegenheid gesteld dienen te worden om hun belangen vooraf te bepleiten.

Beginsel van redelijke termijn (subbeginsel van zorgvuldigheidsbeginsel)
Besluiten dienen binnen een redelijke termijn te worden genomen. Een beschikking dient te worden gegeven binnen de bij wettelijk voorschrift bepaalde termijn of, bij het ontbreken van zulk een termijn, binnen een redelijke termijn na ontvangst van de aanvraag. De redelijke termijn is in ieder geval verstreken wanneer het bestuursorgaan binnen acht weken na ontvangst van de aanvraag geen beschikking heeft gegeven.

Onpartijdigheidbeginsel (subbeginsel van zorgvuldigheidsbeginsel)
Nagegaan dient te worden of bij de besluitvorming betrokken personen persoonlijke of professionele belangenvermenging heeft, waardoor diegene niet meer onpartijdig en zonder vooringenomenheid kan oordelen. De overheid moet handelen zonder aanzien des persoons.

Deugdelijke besluitvorming (subbeginsel van zorgvuldigheidsbeginsel)
Regels en beleid moeten worden bezien of zij in concreto van toepassing kunnen zijn, of zij niet in strijd zijn met hogere regelgeving of de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Anders dienen zij buiten toepassing te worden gelaten.

Fair-play-beginsel en beginsel van correcte bejegening
De overheid moet zich onpartijdig opstellen bij het nemen van een besluit en moet de noodzakelijke openheid, eerlijkheid en royaliteit in acht nemen. De overheid dient open kaart te spelen. Daarnaast vervult het bestuursorgaan zijn taak zonder vooringenomenheid en waakt ertegen dat tot het bestuursorgaan behorende of daarvoor werkzame personen die een persoonlijk belang bij een besluit hebben, de besluitvorming beïnvloeden.

Motiveringsbeginsel
De overheid moet zijn besluiten draagkrachtig motiveren: op deugdelijke argumentatie. Een deugdelijke motivering houdt in dat de redenering logisch (dus niet innerlijk tegenstrijdig) en begrijpelijk is, de uitleg van wet- en regelgeving juist is en juiste kwalificatie van de feiten heeft plaatsgevonden.

Kennisgeving (gerelateerd aan motiveringsbeginsel)
Behoorlijk bestuur brengt mee dat het besluit zo geformuleerd moet zijn dat niet de 'gemiddelde' burger het kan begrijpen, maar ook de geadresseerde.

Rechtszekerheidsbeginsel
De overheid moet zijn besluiten zo formuleren dat de burger precies weet waar hij aan toe is of wat de overheid van hem verlangt. Bovendien moet de overheid de geldende rechtsregels juist en consequent toepassen.

Gelijkheidsbeginsel
De overheid moet gelijke gevallen op gelijke wijze behandelen.

Vertrouwensbeginsel
Wie op goede gronden, bijvoorbeeld na een duidelijke toezegging, erop mag vertrouwen dat de overheid een bepaald besluit neemt, heeft daar ook recht op.

Evenredigheidsbeginsel
De overheid moet ervoor zorgen dat de lasten of nadelige gevolgen van een overheidsbesluit voor een burger niet zwaarder zijn dan het algemeen belang van het besluit.

Verbod van détournement de pouvoir
De overheid mag een wettelijke bevoegdheid alleen gebruiken voor het doel waarvoor die bevoegdheid gegeven is.

-        Een bestuursorgaan mag de hem geattribueerde of gedelegeerde bevoegdheid alleen gebruiken voor het doel waarvoor die bevoegdheid is gegeven.

-        De overheid mag geen zaken regelen die niet binnen haar bevoegdheid liggen, of die willekeur oproepen.

Verbod van détournement de procedure
De overheid mag voor een besluit niet de verkeerde procedure volgen. Er mag geen lichtere procedure worden gevolgd om tot een besluit te komen, wanneer daarvoor een met meer waarborgen omklede procedure openstaat.

Legaliteitsbeginsel
Er is geen bevoegdheid zonder grondslag in wet of Grondwet. Iedere bevoegdheid van de overheid (inclusief die van lagere overheden zoals waterschappen, provincies, gemeentes) om besluiten te mogen maken, moet terug te voeren zijn op bevoegdheid die door de formele wetgever is toebedeeld.

Specialiteitbeginsel
Een bestuursorgaan mag alleen die belangen behartigen waarvoor de betrokken wet of regeling een grondslag biedt.